国土部摸底土地储备 专家呼吁土储改革

来源：21世纪经济报道     作者：许甲猛    2009-09-24

“地王”、囤地、房价波动，房地产乱象对土地储备供应制度提出新的考验。

　　近日，国土资源部下发的一份《关于开展土地储备制度建设和运行情况调查的紧急通知》(下称《通知》)。《通知》将对各地土地的储备、供应、金融、监管以及制度建设等进行多方位的调研。业内人士则把此次《通知》视作是对全国土地供应的“家底”大调查。

　　记者获悉，《通知》已于月初下发至各地，要求地方政府上报的数据年份为2006年至2008年三年，调查后相关数据将在下月上报国土资源部。

　　储备规模偏大？

　　“此次调查应该说来得比较及时。”9月22日，中国人民大学土地管理系教授严金明在接受本报记者采访时坦言，房地产经过多年的快速发展，在土地储备供应环节已经隐现出了一些不容忽视的弊端。

　　严金明指出，目前地方政府的土地储备有偏大的倾向。

　　记者在该《通知》中也看到，至少有三项内容都涉及到土地储备规模，比如，第一项就是2006-2008年分年度建设用地供应总量、结构及来源于储备土地的情况，第四项则是调研2006-2009年分年度土地储备计划制定及执行情况，第五项是2006-2008年分年度土地征收纳入储备总规模、安置补偿总费用及补偿费用落实等情况。

　　严金明透露，地方土地储备最早的定位主要是存量建设用地，即一些破产企业的闲置用地以及旧城改造等的建设用地，但近几年来，一个明显的变化就是土地储备扩大了新增建设用地即预征土地的规模。

　　“在没有建设项目的情况下预征大量土地容易造成土地的荒芜，在储备环节就开始对土地资源浪费，也带来了不好的社会影响。”严金明认为，土地储备应是有计划的，是10年、20年的合理规划，而不是一年两年的事。“主管部门是否需要对土地储备本身的定位进行适度调整。”

　　“在没有建设项目的情况下预征大量土地容易造成土地的荒芜，在储备环节就开始对土地资源浪费，也带来了不好的社会影响。”严金明认为，土地储备应是有计划的，是10年、20年的合理规划，而不是一年两年的事。“主管部门是否需要对土地储备本身的定位进行适度调整。”

　　实际上，从正在逐年加大的土地储备投入也可看出其中端倪。“一级城市每年在土地储备方面的投入已经上千亿元，不少二线城市这个规模也达到几百亿元之多。”

　　以北京为例。根据北京市国土资源局的部署，2009年，北京市土地储备开发投资总规模达到1000亿元，计划年度新增储备开发土地1800公顷，计划年度完成开发土地3300公顷，计划年末结存土地9000公顷。而去年北京新增土地储备开发面积2800公顷，土地储备开发资金需求约为800亿元。

　　一位不愿透露姓名的二线城市土地部门工作人员坦言，二线城市在储备环节上的土地闲置情况比一线城市更为严重。

　　严金明还指出，土地的大量储备也容易让金融风险集中化。“目前，地王频现，房价高位运行，一旦国家宏调政策转向，房地产泡沫破灭，土地储备的金融风险或可体现出来。”

　　据了解，今年，北京市土地储备中心就分别与中国工商银行、国家开发银行、中国农业银行等12家银行建立融资关系，共取得银行授信资金额度1245亿元。

　　记者在《通知》中也看到，国土资源部也将对截至2009年7月31日储备机构举借商业银行及其他金融机构贷款余额情况进行调查。

　　经营色彩偏重

　　一直以来，地价助推房价的质疑从未停歇，地方政府显然承担着调控地价的责任。

　　严金明直言，在土地储备供应环节，政府经营的色彩过于浓重。“一块土地从征地到出让的价格相差非常大，从几倍到几十倍不等。”严金明指出，土地净收益在土地从一级市场走向二级市场的过程中通常都会被作了“技术处理。”

　　记者从一位土地部门的知情人士处了解到了这种“技术处理”的路径：如果一块土地的一级开发是由区县政府来做，由于最终的土地收益是由市、区县两级政府进行分配，市一级政府分得部分较多，使得很多区、县政府刻意把土地一级开发成本做大，以取得更多的土地收益，一块土地的账面净收益实际上是小于该块土地的实际净收益。“同样的道理也适用于一级土地开发是房企的情况，把一级土地成本做大，土地一级开发企业更容易取得该块土地，一部分土地净收益也会因此被隐藏。”

　　土地储备环节的几轮“加价”，加之招拍挂中开发商的非理性疯抢，“地王”产生似乎也不足为奇。

　　根据《通知》，国土部要求各省级政府要以建立土地储备制度的市、县(含独立于设区市本级的区)为调查单元开展调查，调查完成后，以纸质和电子方式逐级汇总相关数据。国土部还将选择部分城市进行实地调研。

　　这位土地部门的知情人士预测，土地收益总量数据基本来源于地方财政部门的统计，国土部层面对于地方通过土地储备机构获得的土地出让价款并未完全掌握，如果此次“摸底”执行彻底，来自区、县一级土地净收益或将浮出水面，这将有利于地方政府了解土地收益乃至地价的真实现状。

　　严金明认为，地方政府不能把土地储备完全搞成土地经营，而忽略公共利益。“追求利润不应成为政府的主要目标。”

　　记者也注意到，虽然该《通知》只字未提“囤地”，然而，《通知》明确了将对2006-2008年分年度建设用地供应总量、结构及来源于储备土地的情况进行调研。一旦该数据出炉，与已开发土地相比，开发商的“囤地”现状将一览无余。

　　“目前，地方政府加大土地供应力度用以抑制高房价无可厚非，但土地供出为什么不能形成有效供应？土地两年不开发便收回的政策已大打折扣。”严金明感言，土地储备制度需要一场很大的变革。