深化旅游公共服务 推动城市全面提升

来源：     作者：林可婷    2014-04-12

 　　从公共服务到旅游公共服务

　　公共服务是由政府或者由政府安排其他组织进行公共产品的生产和供给。在中国，由于长期以来是政府主导型发展，政府公共服务的概念比较单薄。但这些年已经在发生变化，政府公共服务的概念产生了，提出了公共服务的均等化，这是我们管理理念的进步，而且这一理念正迅速转化为行动。

　　旅游公共服务就是公共服务在旅游领域的体现或者实现，或者说，通过政府或者其他组织提供的，不以盈利为目的，具有明显公共性的，以满足旅游者共同需要的公共产品和公共服务的综合。旅游公共服务与一般公共服务是包涵所属关系，旅游公共服务是公共服务在旅游领域的特殊体现，而公共服务是旅游公共服务有效供给的重要基础和支撑。因此，在研究旅游公共服务时，公共服务研究的相关理论也具有极强的参考价值。

　　就全世界而言，当前主流的新公共管理理论主要包含四个观点：

　　第一，市场导向，即利用市场机制来对政府的公共服务提供改造，避免政府缺陷和市场失灵;

　　第二，顾客导向，即以顾客为中心，政府从管理者转为服务者;

　　第三，战略导向，即接受科学的管理方式，由行政范式转为公共管理范式;

　　第四，绩效导向，即用绩效代替效率，在追求效率的基础上更重视效果和责任。这四个导向同样适用于旅游公共服务。

　　同时，按照公共产品理论，参与公共服务的基本角色有三种：

　　第一是消费者，他们直接接受服务，而且必有反馈，公共服务就是要遵从他们的反馈;

　　第二是生产者，他们直接向消费者提供服务，既有商业化的生产者，也有政府的生产者;

　　第三是安排者，他们通过多种方式，使生产者给消费者结合。这就是一个公共服务的组织和运营过程，旅游公共服务同样如此。

　　此外，从消费特征角度，公共产品可分为三类：纯公共产品需要政府提供;准公共产品由市场和政府混合提供;私人产品则可以通过市场由企业提供。旅游公共服务的产品也可如此划分。

　　对旅游公共服务相关的诸多问题进行研究，是为了有效推进政府职能转变，构成完善的旅游公共服务体系，提供更多、更好的旅游公共服务产品。

　　什么是旅游公共服务

　　旅游公共服务的内容非常庞杂，概括起来说，包括主要一个基础、两个重点、六个抓手。

　　一个基础是假日制度，这是最重要的公共政策。改革开放以来，我们的假日制度已经调整了4次，到现在为止还有很大的争议。关于假日安排，每年政府都要发一个文件，对第二年假期的安排进行详细的规定。一个本来很简单的事情，为什么搞得这么复杂?为什么每次黄金周之前都要引发争论?实际上就是在这个最重要的公共政策上，我们现在的认识是混乱的。

　　我的看法中，最基本的一个点，就是“我的时间谁做主”。我们现在的旅游消费包含四个方面：一是时间消费，这就涉及假日制度问题;二是金钱消费;三是质量消费;四是文化消费。

　　旅游怎么花钱不需要管，但是为什么时间消费要管得这么严? 恰恰是在这一点形成一个极大的误区。我认为，国家的公共假日制度应该是把天数定下来。现在一年52个大周末是104天，再加上11个公共假日，一共115天，把115的天数定下来就可以了。至于怎么休，应该是个人的事，或者是个人所在机构的事，大家商量着决定。这样的话，如果将近14亿人的时间消费可以自己做主了，就不会全部挤在黄金周，出行的峰谷就会熨平，每个人能按照自己的实际需要来调整假日，只要不超过总天数就可以。之后再加上带薪假期，再加上学校老师和学生有寒暑假，就好办了。

　　实际上，我们现在总体的假日天数并不算太短，在世界上处于中等偏上水平，我们做的也比较早，为什么我们的假日制度还不完善?原因就在于我们还只能集中消费时间，我们的时间我们不能做主。时间消费、金钱消费、质量消费、文化消费这四个消费组合到一起，才能构造出一个好的公共政策。这是我们最重要的基础，但在这个方面，现在这个公共政策不够公共，还有着计划经济的痕迹。

　　两个重点是法规和标准，这是旅游公共服务的法制基础。去年旅游法出台，应该说给旅游的发展奠定了一个根本的基础。现在旅游法、国务院的相关条例、国家旅游局的部门规章，再加上各个地方出台的一系列旅游法规，已经形成了一个比较完善的旅游法规体系。

　　在标准方面，从1987年星级标准开始制定，1995年全国旅游标准化技术委员会成立，到现在几十年时间，大体上已经构造了一个旅游的标准体系。现在全国旅游标准化技术委员会出台的旅游标准有20多个，涵盖了若干方面。2009年，我们又组建了一个全国休闲标准化技术委员会，到现在已经出台了6个国家标准，所以标准也在逐步完善。而且现在大家形成了一个工作习惯，碰到什么事情，先研究一下能不能做个标准，这是非常好的事情。

　　六个抓手是公共旅游产品、旅游信息系统、旅游咨询中心、投诉中心、急救中心和公益性服务。这是旅游公共服务的六个具体抓手。

　　旅游公共服务有哪些特点

　　公共服务是普遍存在的，那么旅游公共服务有什么特点?

　　一是旅游公共服务与城市公共服务一体化。由于旅游的综合性，旅游公共服务包容了城市公共服务的各个方面。研究旅游，就是在研究城市。这是旅游公共服务的一个突出特点。

　　二是对目的地营销的重视。目的地营销是旅游公共服务的重点，目的地营销和城市营销等值等位等效。做旅游营销，无论做的是什么，最终做的都是目的地，都是具体的城市。政府不重视旅游营销，就相当于不重视城市品牌。

　　三是城市基础服务的关键性。这是旅游公共服务的基础，这里边不仅涉及设施，涉及数量，更涉及到设施的质量与水平。以机场的设计为例，如何把机场的流量和外面的交通流量很好地匹配到一起，避免机场附近的交通拥堵，就是体现城市基础服务质量的一个方面。可以说，城市基础设施对旅游公共服务有着决定性影响。

　　四是中国的旅游公共服务具有一些独特之处，如大客流的挑战。人多是常态,人挤是常见，这是中国旅游公共服务面临的最大挑战。在这种时候，应当怎样提供旅游公共服务?从这个角度来说，旅游公共服务有底线，有高线，有中线。安全是底线，秩序是中线，质量和效益是高线。结合具体的状况，对旅游公共服务应当有不同层面的要求。比如说在正常的状况下，对质量的要求就应该高一些。

　　构建旅游公共服务的体系

　　系统化、标准化的旅游公共服务大致包含了八个主要的体系。

　　一是安全体系。安全体系涉及旅游公共安全机制建设、旅游公共安全服务设施、旅游安全检测和服务和紧急救援体系四个方面。对于旅游者来说，安全是第一位的，安全是旅游的生命线。旅游安全体系还需要进一步完善。比如紧急救援体系，涉及到机制建设和网络建设，还有实际运作。国际上有亚洲急救组织和欧洲急救组织，机构健全，运作成熟。而这些我们到现在还没有真正形成。

　　二是旅游者的权益体系，包括旅游者权益保护，对旅游投诉的执法检查，旅游消费环境的检测，旅游者满意度调查及第三方机构独立评估为主的绩效评估机制，对从业单位和人员的诚信等级评定制度。

　　三是交通体系。交通体系的核心是旅游交通可达性。交通节点的服务设施也很重要。我不认为每个地方都需要搞集散中心，核心是定位好服务对象是谁。如果说主体服务对象是外来旅游者，那就不是需要集散中心而是咨询中心。此外还有自驾车服务体系、绿道体系等。

　　四是旅游信息体系，涉及旅游标识系统，旅游咨询设施和城市解说服务，旅游电子商务网建设，景区内部解说等。这也是现在旅游公共服务的重点。

　　五是公共设施与产品体系，包括对旅游资源的开发管理和生态保护、城市游憩设施、公共厕所与卫生设施等。

　　六是目的地营销体系。目的地整体形象的宣传推广，是旅游公共服务的重中之重。其中，多媒体的移动终端应用、活动营销和事件营销，是主要手段。

　　七是旅游惠民体系。这里面首先就是节假日制度;其次是城市休闲体系建设;第三是城市服务体系;第四是特殊人群的旅游福利，比如残障人士、老人，对他们来说不光是公共服务问题，一定意义上也是政府福利。有一家旅行社组织盲人到海滨去，听海的涛声，闻海的味道，摸一下海水尝一尝，盲人虽然看不到，也很兴奋。按说这样的项目政府要补贴，所以这里也引发一个新的概念，就是政府采购社会服务来满足特殊人群的旅游福利。哪个地方把这个事搞在前面，一定是这个地方的亮点，而且是这个地方旅游形象的根本改变。

　　八是政府体系，包括各类旅游规范和标准的制订，旅游公共服务战略和规划的制订，旅游公共服务人才培养，旅游管理体制改革，旅游协会和旅游市场组织，对旅游公共服务主体的优惠政策，政府主导各种社会主体参与公共服务体系建设，政府对旅游公共服务保障投入，区域协调平台建设，政策的监督和执行等等。将来旅游管理部门的工作中心必须得转到这个方面。

　　主讲人名片：

　　魏小安，世界旅游城市联合会专家委员会主任、全国休闲标准化技术委员会副主任。

　　对话：

　　□ 采写：记者沈仲亮

　　中国旅游报：您提到研究旅游就是研究城市，那么，旅游公共服务的提升最终会给城市的发展带来些什么?

　　魏小安：未来，城市的竞争一定是服务竞争，公共服务的重要性日益突出。一流的城市一定有一流的旅游公共服务。什么叫一流?游客到这个城市，认为它有规则、有秩序、有预期、有普适、可持续，这就是一流。游客还没到一个城市之前，就能知道这个城市的公共服务如何，就能有一种安全感。

　　能够持续的公共服务，才是真正的公共服务。以志愿者为例，搞大的活动时，有很多志愿者，活动结束，志愿者都没了，这是运动式的。而在许多发达地区，志愿者文化已经成为社会文化的一部分，无论什么时候都有志愿者存在。所以我们将来在公共服务方面要做篇大文章，比如能不能形成一种制度化志愿者，和学旅游的这些大学生对接，每天都派人上岗。现在也有一些老人家每个周末到景区门口给大家指路，一分钱不要。一开始景区还觉得他们有点多事，后来发现他们对景区的帮助太大了。这种文化传播、持续，实际上体现一个城市的文明程度，体现一个城市的文化底蕴。

　　中国旅游报：就目前国内旅游业的发展情况来看，散客逐渐壮大起来，这个群体可能比团队游客更需要旅游公共服务。这方面，旅游公共服务应该承担什么功能或者扮演什么角色?

　　魏小安：我们现在团队服务大体到位，散客服务严重不足，因为散客的面更大、需求更多，相比而言是一个弱势群体。在这个意义上，城市能把散客服务真正做起来，这个城市就是好城市。

　　当然，有些东西不能过分，外国城市的公共服务实在需要我们学习。有一次，我到法国尼斯去开一个世界旅游组织的会议，这个会800多人，有40多个部长参加。有半天空余时间，我想出去逛一逛，看看街上找不到车，没有空车在街上跑，但是打一个电话两分钟之内肯定来出租车。我一开始还认为这个国际会议怎么开成这样。尼斯人说什么? 尼斯是一个40万人口的城市，这样的会议当地一年要接300个。什么叫国际化?外来人口不影响市民的日常生活，并且还能融入市民的日常生活，这才叫真正的国际化。

　　我们要是哪个城市举办这种级别的会议，倒计时、万人签名、无数志愿者等等，这套全上来了。天天就这么干事，当地人活不活了?像这样开会的人其实都是散客，我认为这种散客服务确实好。

　　中国旅游报：中国旅游业正面临转型升级的要求。您怎么看待推动旅游公共服务体系的完善与推进旅游业转型升级之间的关系?

　　魏小安：转型升级是旅游业发展的必由之路，这其中包含产品转型，从比较单一的观光模式，转向复合型的模式;发展升级，从粗放到精细;产业的构建，品牌的提升等。在总体格局上，观光旅游持续，休闲度假兴起，城市发展时尚，文化旅游独特，乡村跟进精致。

　　提质发展是旅游业转型升级、做强做大的根基。现在，一个城市的发展质量，一个旅游目的地的发展质量，首先就在公共服务。公共服务在缔造旅游精品方面发挥着至关重要的作用。精品不是奢华，而是效率、个性、便捷、舒适。比如，北京有几家胡同宾馆，规模都不大，每家三四十间客房，投资量也不大，就是原来的四合院、招待所或厂房，但生意非常好，吸引旅客的是文化，是舒适。在这件事情中，北京东城区旅游委员会起了很大作用。他们把东城区胡同里可用的房子调查了一遍，房子现在是谁的，产权如何，为什么闲置，都了解清楚。因为有这样的基础工作，酒店的投资很顺利，其中有两个酒店还加入了世界小型精品酒店组织。所以，中国旅游业转型升级，要加强旅游公共服务。

　　中国旅游报：在中国旅游业走向世界、参与世界旅游竞争的过程中，加强旅游公共服务具有怎样的价值?还有哪些不足?

　　魏小安：在世界旅游竞争格局中，我们和旅游发达国家比较，差距多数在公共服务方面。涉及几个方面，一是开放程度不够，便利化不足，比如护照的免签范围问题;二是基础设施均质化不高，尤其是在乡村稍微偏远一点的地方，还是差很多;三是交通设施立体化不足，比如低空旅游，目前还没有开展起来，但是在国际上已经非常普遍;四是服务设施完整性不足，有的是无设施，有的是有设施不运行，有的有设施也运营但无服务;五是旅游吸引物缺乏系统性，发达国家旅游吸引物的吸引力并不是特别大，但是非常系统，就会让游客觉得这个地方好玩;六是旅游目的地的普遍性不足，旅游发达国家基本上每一个点都是旅游目的地，甚至每一个村子也是旅游目的地;七是旅游投资的积极性不够理性;八是旅游文化的促进性不足。

　　这些问题多数都是旅游公共服务方面的差距，因此我们的旅游公共服务要针对这些问题来解决、提升。

　　中国旅游报：国外有没有一些让您印象深刻的旅游公共服务的体验?

　　魏小安：这方面，我还没系统梳理，谈一点个人的感性的认识。

　　有一次，我在伦敦，去海德公园待了一下午。我就发现海德公园的公共设施就很有意思。很多公园里都有凳子，而且都是固定的，但是在凳子上坐的人不多。为什么?只要太阳一照过来，就没法坐了。所以，这种椅子形同虚设，只有早晨和晚上坐的人多一点。可是，海德公园在一个区域摆了很多沙滩椅，沙滩椅是灵活的，可以自由移动，每个沙滩椅都有人坐，有的在那儿晒太阳，有的在那儿看书，然后过了一会就换个地方。同样是公共设施，它们的公共设施利用率就非常高。

　　再例如，对于法国人来说，度假是雷打不动的福利。可是毕竟还有一些人要忙，没有度假时间。于是，巴黎就想了一招，在塞纳河两岸划出两段区域来，铺上沙子，放上假的棕榈树、沙滩椅、沙滩桌。巴黎的市民也很凑趣，穿着泳衣、泳裤就过去了，就在那儿开始晒太阳，这叫巴黎的城市度假。我当时在电视上看到，觉得法国人太有创意。由于这一次搞得很成功，然后后来这个项目就成为了巴黎的固定项目留下来。这是政府创造的公共旅游产品，很新鲜，也很有趣味。

　　未来，旅游局层面推进旅游公共服务，会涉及很多事情，有很多不在旅游局的工作范围之内。怎么办?这就是我强调旅游公共服务特点的一个目的。旅游公共服务就是城市公共服务，这是市长的事，不是旅游局的事，但是旅游局可以率先做起来、可以牵头、可以努力来协调，这样就把位置摆正了。