专家评海南四大旅游法规：对顽疾下药正当其时

来源：     作者：林可婷    2011-03-11

　　法律界专家点评我省四大旅游法规——

　　针对顽疾下药 制定正当其时

　　本报记者 周元

　　针对我省2月1日实施的《海南经济特区旅行社管理规定》、《海南经济特区导游人员管理规定》、《海南省旅游景区景点管理规定》、《海南经济特区旅游价格管理规定》，我省法律界专家普遍认为，在建设国际旅游岛大背景下，制定这四项旅游法规正当其时，而且这四项法规相互关联，形成了一个有机整体，在内容上突出了海南特色和创新，有的放矢。

　　《海南经济特区旅行社管理规定》：

　　管理和扶持并重

　　解决“零负团费”顽疾

　　海南大学法学院副教授、硕士生导师张卫表示，自国务院2009年颁布新的《旅行社条例》以来，本规定是全国第一个针对旅行社管理的地方性立法。

　　“《旅行社条例》属于全国旅行社管理的上位法，相对较宏观、抽象。因此，必须有更具体的细则加以配套，否则上位法中某些规定难以落实。”张卫说，在建设国际旅游岛的大背景下，结合《旅行社条例》精神，总结海南过去的成功经验，制定实施本规定正当其时。

　　张卫认为，从立法指导思想来看，本规定体现了管理和扶持并重的特点。

　　“在以前的管理规定中，几乎都是针对旅行社的监管、义务、法律责任等，几乎没有旅行社的权利条款，更没有鼓励和扶持旅行社做大、做强的具体规定。”张卫说。

　　本规定首次明确规定了旅行社享有的权利。如“省和市、县、自治县人民政府应当安排专项资金，对促进旅游业发展做出显著贡献的旅行社给予表彰和奖励。”

　　同时，张卫认为，本规定还体现了“开放”的特色。如鼓励境内外投资者在本经济特区投资设立旅行社，支持境内外大型旅行社在本经济特区设立分支机构、子公司。外省市旅行社可以组织当地旅游团队直接到本经济特区进行旅游活动等，这些都是国家《旅行社条例》中没有的。

　　“本规定对违规行为的处罚力度也加大了。”张卫说，对旅行社以低于旅游成本的报价招徕旅游者的，情节严重的除罚款、吊销旅行社业务经营许可证外，省人大常委会利用特区立法权，增加了“吊销营业执照”一项，加大了对“零负团费”违规行为的震慑力度。

　　《海南省旅游景区景点管理规定》：

　　开发景区规划先行

　　建立旅游资源档案

　　海南师范大学政法学院副院长、法律系主任冯春萍说，本规定是海南建省以来制定的第一部针对海南省旅游景区景点的地方性法规。我省也因此成为全国第一个对景区景点的管理以地方性法规的方式确立下来的省份。

　　“目前，国内诸多旅游景区管理不规范，导致经营者和游客矛盾日益激化，在此背景下，把旅游景区景点管理纳入法制化、规范化的轨道，依法保护、依法经营、依法管理，制定本规定是非常必要和及时的。”冯春萍说。

　　冯春萍认为，本规定的最大特色之一就是体现了规划先行，避免了今后低水平重复建设景点，甚至为了经济利益以低俗文化招揽游客。

　　冯春萍说，为了有效保护、利用和科学开发旅游资源，本规定还要求省旅游行政主管部门应当会同相关部门，对本省行政区域内的旅游资源进行普查、分类和评价，建立旅游资源档案。

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　　《海南经济特区导游人员管理规定》：

　　杜绝导游变“导购”

　　佣金不得以现金方式给付

　　海南大学旅游学院副教授张琳主要从事旅游法规方面的研究，她认为，本规定有不少亮点。首先是与新的《海南经济特区旅行社管理规定》配套制定，在内容上更加贴近、接轨。此外，首次对旅游景点景区的导游作了规范;第三是首次提出了“由旅游行政管理部门组织的导游人员培训不得收费，所需经费列入财政预算。”同时，本规定还首次明确提出，旅游行政管理部门应当建立导游信用档案，向公众提供查询服务，并依法向社会公布。

　　“目前，老百姓对导游反映最突出的就是导游变导购，擅自变更旅游服务项目，增加购物点和消费项目。而这些购物点的商品往往质低价高。”张琳说。

　　她认为，产生这一现象的根本原因是“填坑团”，也就是“零负团费”现象仍然存在。导游以通过增加购物和消费的形式，收取旅游经营者的高额现金回扣，补上低价接团的“坑”。

　　对此，本规定明确要求导游人员应当严格按照旅行社确定的接待计划安排旅游者的旅行、游览活动，不得擅自增加、减少、变更旅游服务项目、旅游合同行程安排或者中止导游活动。“旅游经营者通过旅行社，以银行结算的方式支付佣金给导游，这是合法收入，也容易监管。但目前旅游经营者往往直接以现金方式高额支付给导游，这就变成了‘回扣’，羊毛出在羊身上，这笔灰色收入最终转嫁到旅游者身上。所以有必要对佣金的支付方式进行规范。”张琳说。

　　《海南经济特区旅游价格管理规定》：

　　区别对待实行政府指导价

　　及时发布价格信息

　　对大部分人来说，旅游价格是很敏感的一个因素。“天价房”、“天价海鲜”曾吓跑了不少旅游者，而参加低价的旅游团，也容易有旅游消费“挨宰”的风险。

　　“本规定的制定实施非常有必要。既加大了政府对旅游价格的调节力度，也增加了价格透明度，引导旅游经营者合理定价和消费者理性消费。”海南大学旅游学院副教授张琳说。

　　本规定指出，旅游价格实行政府指导价和市场调节价两种价格管理形式。依托国家自然资源、文化资源兴建的旅游景区景点门票，实行政府指导价;非依托国家自然资源和文化资源并由商业性投资兴建经营的旅游景区景点门票，实行市场调节价。

　　旅游经营者的活动是市场行为，应该由市场调控，采取政府指导价有什么好处呢?

　　张琳认为，市场调控有时带有一定的盲目性和滞后性，比如有的酒店把价格定得很高，有的人甚至提前囤积客房，但实际这个价格偏离太多，不被接受，最终经营者自己也受到损失。在特殊时间或对特殊领域实行价格政府指导价，既有利于稳定旅游市场环境，维护游客权益，也有利于降低旅游经营者风险。

　　本规定还明确要求，县级以上人民政府价格主管部门应当加强旅游价格监测分析，每月定期发布相关旅游价格信息，引导旅游经营者合理定价和消费者理性消费，调控旅游价格水平，保持全省旅游价格总水平的基本稳定。

　　“政府加大旅游价格信息公布力度，有利于引导游客不参加低于成本价的旅游团，从而逐渐减少‘填坑团’的市场。”张琳说。 (本报海口3月10日讯)