海南围绕"国际旅游岛"推进城乡一体化改革

来源：新华网海南频道     作者：蔡于博    2010-01-20

    美社村是海南省海口市秀英区的一个文明生态村，地处雷琼世界地质公园规划区内的，交通便捷，环境优美，是独具特色的火山村寨。该村有786人，村民多以种植水果、瓜菜为生，全村有20多个果园农庄和果园庭院，遍种热带珍贵林木，其中以名贵硬木花梨树尤为突出。美社村是羊山地区典型的"石头村"，环境脏乱差比较严重。从2004年起，美社村民在当地政府的支持引导下大力开展文明生态村建设，搬迁猪圈牛棚、设垃圾箱、硬化道路、整治狭巷，修建文化室、老人活动室和文化广场等，使村容村貌发生了巨大的变化。这几年来，该村先后被授予全国"美德在农家示范点"、全国"平安家庭示范村"、"省级文明生态村示范点"、市级"无毒村"和"零家庭暴力村"等荣誉称号。

    新华社记者 陈树根 摄

    新华网海南频道１月１９日电（记者周正平）根据新颁布的《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》，先行试验城乡一体化改革，将成为海南国际旅游岛建设的一项重要任务。

    《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》要求，海南要根据资源环境承载能力和综合发展条件，科学确定功能分区，优化区域空间布局。完善城市建制设置，加强区域中心城市建设，增强综合服务功能，促进产业和人口集聚，提高城市的综合发展实力和辐射带动能力。充分发挥省直接管理县（市）体制的优势，加快发展特色县域经济，扶持重点小城镇发展，着力培育一批海南特色旅游城镇。加大对革命老区、中部山区、少数民族地区和贫困地区的扶持力度，进一步改善群众生产生活条件。统筹城乡基础设施建设、劳动就业和社会事业发展，积极推进基本公共服务均等化，逐步建立城乡统一的公共服务体系。推进户籍制度改革，放宽城市和城镇落户条件。加快推进农垦体制改革，充分发挥海南农垦在国际旅游岛建设中的作用。

    ２００９年初，海南省住房和城乡建设厅开始编制《海南省城乡经济社会发展一体化总体规划》，目前，《规划》的重要组成部分《海南省城乡一体化体制机制与政策研究》已由中国（海南）改革发展研究院完成，明确了海南城乡一体化改革的目标任务和措施、政策。

　——加快城乡一体化进程是海南赶超发达地区的必由之路

    海南建省办特区２０多年来，城乡关系发展经历了城乡市场联结、城市支持农村等阶段，进入新世纪，海南省委、省政府逐步形成了全岛按照一个大城市进行规划，统筹全岛城乡经济社会发展的思路。这是海南省委、省政府总结了建省办特区以来城乡发展经验教训的基础上，作出的战略决策。

    建省以来，海南城乡一体化的进展纵向对比有了很大提高，主要表现在：城乡居民收入均得到大幅提高，１９８８年—２００９年，人均ＧＤＰ增长约１５倍；产业结构逐步优化，服务业占ＧＤＰ的比例达到４０．２％，成为主导产业；城镇化取得重要进展，目前，全省城镇化率上升到４７．２％，比建省前的１９８７年提高了３０．６个百分点。但横向对比，海南城乡居民收入仍低于全国平均水平；工业化率低于全国平均水平，农业比重远高于全国平均水平；城镇化率也低于全国平均水平。

    海南是一个人口仅有８４０万的小省，但１８个市县和农垦系统分割城乡资源，使经济社会发展复杂化，形成了既有城乡差距，又有区域差距，全岛多元发展差距并存的状况；海南尽管拥有全国其他地方难以比拟的自然资源优势，但经济社会发展状况低于全国平均水平，工业化，城镇化不足的特征相当明显，这使海南很难通过“以工补农、以城带乡”的模式，带动农村地区的发展；此外，在过去２０多年的改革探索中，海南在城乡关系调整上与全国基本上大同小异，缺乏反映本地区特征的新创造、新做法。

    未来５—１０年，海南把握经济社会上升期的历史机遇，实现跨越式发展，重在推进城乡经济社会一体化。通过城乡经济社会一体化的相关体制与政策创新，将城乡独特资源的潜在优势转化为现实的经济竞争优势，是海南赶超发达地区的必由之路。

　——海南城乡一体化建设目标和体制创新设计

    海南作为经济社会欠发达地区，城乡一体化总体目标设计，强调争取超常规发展速度，以缩小与发达地区的发展差距，成为城乡基本公共服务均等化的先导区。

    根据海南独特的资源优势，以及经济特区的体制优势，特别是建设国际旅游岛的重大机遇，《海南省城乡一体化体制机制与政策研究》提出海南城乡一体化建设的阶段目标和总体目标：到２０１２年，主要指标接近全国平均水平，到２０１６年，主要指标超过全国平均水平。到２０２０年，主要指标达到全国发达地区水平，全岛按照一个大城市统一规划建设，形成城乡规划一体化、土地资源开发利用一体化、基础设施建设一体化、社会事业一体化完善的体制与政策体系，建成国际旅游岛，形成具有海南特色、具有国际竞争力的现代产业集群，形成大中小城镇、农村布局合理，生态环境一流，社会和谐，城乡居民共享现代文明成果的新局面。　

    实现上述目标的基本路径是：通过区域经济一体化、社会一体化、行政一体化的体制安排和政策突破，整合分散在城乡的独特资源，实现城乡资源价值的最大化和趋同化，提高城乡发展水平，并使城乡居民收入和生活水平趋同化，最终实现城乡在经济、社会、文化、生态全方位的融合。　

    在体制创新安排上，海南将从全岛城乡独特资源整合优化、统一开发利用的内在要求出发，突破原有市县行政区、农垦分治的格局，通过区域行政一体化带动区域经济一体化、社会一体化，形成一个大城市的行政区建制，最终建立与城乡经济一体化、社会一体化要求相适应的体制框架；全省将以海口、三亚、五指山、琼海、儋州为中心，整合相关市县行政、经济、社会、自然资源，形成“省下辖五大区域性中心城市”的行政格局，强化省一级政府在战略资源统一开发的控制权、拉平地方基本公共服务差距的实际能力；实施城乡管理社区化，社区依法自治，实现农村居民居住适当集中，管理社区化；使农垦管理融入地方，打破城市、农村、农垦三元分治的格局，将垦区人口纳入属地统筹管理，农垦社会管理和公共服务职能纳入地方统筹管理。　

    在区域发展上，城乡一体化先在海口、三亚取得突破。在海口为中心的北部功能经济区、三亚为中心的南部功能经济区，率先实现城乡一体化制度创新的突破，建成全省城乡一体化的先导区。

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    ——海南城乡一体化的政策安排　

    根据国家赋予海南国际旅游岛建设的战略定位和政策倾斜，以及海南城乡一体化的体制创新需求，海南城乡一体化的政策安排基本思路是：以强化城乡资源互补性为导向，公平与效率并重，在实施城乡一体化的土地政策、户籍政策、基本公共服务政策、生态环境政策四个方面实现突破。

    在土地政策方面：

    一是实施全省土地统一规划管理的政策。强化省级政府对土地资源的调配能力，完善耕地保护制度，探索实现耕地占补平衡的多种途径和方式，推行跨市县耕地占补平衡，完善省级土地储备机制，实现省级投融资平台与土地储备的有机结合。　

    二是鼓励存量土地集约利用。建立全省统一的土地分类、分级最低投资强度标准，限制对环境有危害的土地利用，鼓励农民集中居住。　

    三是鼓励农村土地流转。建立城乡建设用地统一市场，实行土地流转委托管理，积极探索农民承包土地和房地产的抵押、入股的政策和具体办法，鼓励农民自主组建土地合作社，鼓励农业集中土地实现规模经营。　

    四是改革现行土地税费政策。进行开征不动产税的试点，建立土地收益基金专项管理制度。　

    在户籍政策方面：

    一是实施城乡统一的户籍管理政策。按照建立城乡统一的新型户籍管理制度要求，全面推行一元化户籍管理制度。争取在２０１５年前，分区域实现城乡户籍一元化。到２０１８年，实现全省城乡户籍一元化。　

    二是实施区域一体化的户籍政策。　采取优惠政策鼓励城市人才到乡村创业，鼓励发达地区的人才到落后地区工作。使农民工、失地农民能够方便地办理城市户口，并能够享受到与城镇居民水平大致相当的基本公共服务。　

    三是实施与国际接轨的户籍管理办法，突出前瞻性，把户籍政策设计与吸引人才、吸引投资有机结合起来。放宽落户政策，吸引各类省外人才参与海南省的建设，使海南成为华南地区中、高层次人才积聚地。　

　在生态环境政策方面：

    实施城乡生态环境同治政策。把农村环保纳入城市环保规划，按照生态功能区实施城乡环保统一管理。同时，重点加强农村生态环境投入。　

    ——国际旅游岛建设为海南城乡一体化提供重大机遇　

    未来５—１０年，海南将举全省之力建设国际旅游岛，把握国际旅游岛建设的重大契机，以旅游业和相关服务业对外开放带动城乡旅游资源整合、优化，走出一条具有海南特色的城乡一体化新路子。　

    首先，以国际旅游岛建设促进城乡一体化。国际旅游岛建设将大大加速城乡一体化进程，大大提升城乡独特资源整合的效果，并且为城乡一体化的体制安排提供重要平台，旅游业的国际化将为形成城乡特色产业集群提供重要机遇。

    其次，实现城乡一体化与国际旅游岛建设的紧密结合。通过提高对外开放度提高城乡资源整合的整体效益。把城乡基础设施一体化、土地开发利用一体化、社会事业一体化纳入旅游资源要素国际化工程；通过国际旅游岛改革试验，突出海南城乡一体化的“特”字；通过城乡一体化的创新，为国际旅游岛建设创造有利条件。　

    第三，以国际旅游岛建设带动城乡一体化综合改革试验。服务于国际旅游岛建设大局，通过５年的努力将海南建成旅游产业高度开放地区、相关服务业先行开放地区、环境保护特区、以统筹资源为重点的综合改革试验区，带动城乡经济一体化、社会一体化、行政一体化等在内的综合改革试验。　

    围绕国际旅游岛建设，海南将形成以统筹资源为重点的城乡一体化综合改革试验区，组建五大旅游经济区，整合市县旅游资源，即在南部建设热带滨海旅游经济区；北部建设滨海文化旅游经济区；中部建设热带雨林旅游区；东部建设“国际会展、温泉旅游经济区”；西部建设生态工业旅游区，并以五大旅游经济区为平台推进城乡一体化。